Politiche per le città

Politiche per le città

Pubblichiamo il paper di Riccardo Conti sull’organizzazione del gruppo di progetto “Politiche per le città”. Per aderire al gruppo e apportare osservazioni al documento potete scrivere a info@sinistradem.it

Partiamo da una considerazione preliminare.
Esiste un deficit evidente di attenzione nel discorso politico – agende, azioni, strategie – alle politiche urbane. In questo senso non appare esagerato considerare la sottovalutazione della “questione urbana” come un ritardo storico anche della sinistra italiana.
Manca una politica nazionale per le grandi aree urbane. I tentativi di Fabrizio Barca di abbozzare un’ iniziativa in tal senso – sedi, strumenti, priorità – paiono essere finiti nel dimenticatoio. Non è così in altri paesi europei. Non è così nelle agende della UE.
Nonostante una certa retorica sui sindaci e sul loro ruolo, sommaria è anche la considerazione di ciò che matura dal basso. Ne è testimonianza il modo confuso con cui si sta procedendo all’ insediamento delle città metropolitane e allo “scioglimento” delle Province.
Tuttavia, nel momento in cui si apre un discorso di riforma – delle istituzioni, delle politiche territoriali e dell’urbanistica, della pubblica amministrazione -, nel momento in cui si concorda da più parti sul rimettere al centro delle agende politiche il tema della “crescita”, della domanda, degli investimenti, dell’occupazione, si creano condizioni ed opportunità per colmare lo storico ritardo nelle politiche per le città.
Il PD può farsi promotore ed animatore di un nuovo “riformismo urbano”. Può farlo in ragione del suo insediamento politico – elettorale. Può farlo come gradiente di una cultura politica della sinistra che guardi ad un futuro sempre più urbano. Può farlo come concreto esercizio di una rinnovata propria funzione nazionale.
Sinistradem può nel suo “campo aperto” aprire una sede di confronto, promozione, proposta sulle città, sulle esperienze di governo del territorio, sulle analisi sulla “questione urbana”, anche per porsi come pungolo di proposta e di implementazione sul piano dei contenuti di politiche di riforma promosse dal governo, purtroppo in forme talvolta assai traballanti, nel caso del governo del territorio addirittura con esplicite velleità “ideologiche”, volte a restaurare una centralità delle funzioni proprietarie, nei confronti delle politiche pubbliche di programmazione e di indirizzo. Una vera controriforma, quella promossa dal ministro Lupi.
Più in generale sarebbe già un’operazione politico/culturale significativa creare un luogo dove possano, in forme non episodiche, lavorare insieme quadri politici, amministratori, parlamentari e personalità di sinistra impegnate nelle professioni, nelle associazioni e negli istituti culturali e di ricerca. Un lavoro fatto a più mani tra diverse sensibilità e competenze intorno alla “questione urbana”, infatti, avrebbe sul piano politico il valore di un’iniziativa inedita ed innovativa.
In pochi casi come quello delle politiche per le città è evidente la necessità di un’ innovazione di cultura politica, di nuovi ponti tra riflessione culturale ed iniziativa politica, indagando territori abbastanza inediti come quello dell’economie urbane, riscoprendo antiche vocazioni della sinistra come nel caso dell’urbanistica. In buona sostanza intorno alla “questione urbana” si gioca la qualità di processi di modernizzazione, la ricerca di nuovi modelli di sviluppo sostenibile, le nuove frontiere del welfare. Ciò richiede un grande sforzo anche culturale e teorico di integrazione di saperi “esperti”, di acquisizione di un vero e proprio” punto di vista” inedito, utile per guardare con occhi diversi alla “grande crisi” e al mondo dopo la crisi.
Potremmo assumere una bella definizione di Luigi Mazza come chiave per esprimere questo bisogno di nuovi punti di vista e di nuova cultura politica, “la città è un progetto politico organizzato nello spazio”.

Potremmo curare su questi temi di contesto, nelle prossime settimane, una piccola, parziale bibliografia – scritti, articoli, atti di convegni, indicazioni di siti – che renda conto della letteratura e del dibattito che negli ultimi anni hanno animato il discorso sulle città. Un discorso abbastanza ricco sul piano culturale, ma assunto molto marginalmente sul piano politico. Va da sé che la selezione dei testi conterrà già una scelta di versante – la sinistra, la sua cultura politica, l’innovazione politica e culturale necessaria – e un filo di ragionamento per un approccio di tipo nuovo – cultura, movimenti, azione politica e di governo – verso un inedito “riformismo urbano”.
Dopo mesi di lavoro a più mani avrebbe un senso tentare un’ operazione che , in caso di riuscita, segnalerebbe già un buon grado di sintesi e di unificazione perlomeno dei “linguaggi” – e non sarebbe politicamente poca roba – : la stesura di un piccolo “Dizionario del riformismo urbano”.

Una valutazione dell’ agenda politica consiglia, tuttavia, di anticipare qualche sommaria considerazione ed alcune proposte di lavoro su due temi.

1) Rivoluzione territoriale, nuove città, nuovo autonomismo.
In un bel libro “Economie in cerca di città” un valido economista urbano, Antonio Calafati, tematizza “ la questione urbana “ come elemento chiave di un deficit di competitività del paese, in un’ epoca globalizzata di “economie in cerca di città”. Alla radice di questo gap viene posto il mancato adeguamento dell’ assetto istituzionale alla “rivoluzione territoriale” che ha investito il sistema in più ondate negli ultimi cinquanta anni. Ad un risultato simile giunge anche il Consiglio nazionale per le Scienze Sociali in un eccellente volume collettaneo , “Le grandi città italiane. Società e territori da ricomporre”. Su sistemi economico- sociali locali, distretti industriali, piattaforme produttivo – territoriali hanno scritto e dibattuto studiosi ed istituti di ricerca. Ampio è stato il dibattito urbanistico sui processi di metropolizzazione, sullo sprawl territoriale, sulle nuove periferie. Di fronte a queste ingenti trasformazioni territoriali, mai abbastanza indagate e decifrate, è un fatto che il tessuto istituzionale è rimasto sostanzialmente quello degli anni quaranta del secolo scorso. Neanche l’introduzione delle Regioni, che prometteva una riorganizzazione dell’apparato istituzionale, ha segnato una svolta significativa. Sperimentazioni interessanti sono state tentate, in passato, da diverse Regioni. Valga per tutti l’esperienza toscana dei Comprensori. Ma il metodo seguito è stato di tipo “incrementale”; si è aggiunto il nuovo al vecchio creando alla fine una situazione caotica, con una proliferazione sconsiderata di nuove province , agenzie ed enti “settoriali”. Anche il varo delle città metropolitane e lo “scioglimento” delle Province rischia di diventare una promessa mancata in un confuso processo di sostituzione di targhe e di forme della rappresentanza. A cosa servirebbe sostituire attuali Province con Città metropolitane e/o con assemblee di secondo grado? dove sarebbe il contenuto riformatore ? Nella riduzione del numero degli eletti? Tuttavia che si metta mano all’ assetto istituzionale rappresenta un’ occasione che merita di essere colta per tentare di innestare processi effettivi di riforma, anche perché sono previsti nei decreti attuativi del governo sbocchi indefiniti ma anni di transizione, di conferenze statutarie, di definizione di nuovi profili istituzionali. Senza addentrarsi , ora, in complesse ingegnerie istituzionale l’ operazione di riforma dovrebbe caratterizzarsi soprattutto nell’ indicazione di uno sbocco, di una semplificazione effettiva, di una valorizzazione della rappresentanza. In buona sostanza il contenuto principale della riforma dovrebbe consistere nell’adeguamento del tessuto delle autonomie locale alla “rivoluzione territoriale”, nella ricomposizione di società e territori, nel dare “rappresentanza” istituzionale alle città “reali”, metropolitane e regionali e comunque ai territori protagonisti in un passato recente di uno sviluppo locale, anche se oggi sofferente. Finalmente con semplificazioni riformiste vere : uno scioglimento effettivo e non fittizio delle Province; un ruolo chiaro di “governance” sulle aree vaste, spesso interprovinciali, talvolta interregionali, e di indirizzo e programmazione delle Regioni; l’istituzione dei nuovi Comuni in corrispondenza con le città metropolitane, con città “regionali” o comunque con aree di sviluppo integrato. Per disegnare i nuovi Comuni potrebbero essere assunti come riferimento di base – sociale, urbanistico, economico, civico – i sistemi urbani giornalieri così come individuati dall’ Istat, immaginando comunque un larghissimo processo di partecipazione, di dibattito culturale, di progettazione territoriale ed istituzionale, di protagonismo delle autonomie. Obbiettivo di fondo: arrivare ad un importante semplificazione riformista, ad un rilancio della “rappresentanza”, ad un sistema ben radicato in società e territori “ricomposti”, in larga parte definito in forme pattizie e statutarie, organizzato intorno alle Regioni ed a un migliaio di nuovi Comuni. In questo schema resta irrisolto un punto di grande rilievo politico che può essere declinato da vari punti di vista; potremmo riassumerli intorno ad alcune parole chiave : civismo, policentrismo, partecipazione . Ancora più sinteticamente nella formula, ambigua ma ricca di significato storico/politico, “localismo democratico”. Infatti se i nuovi Comuni potrebbero interpretare al meglio esigenze di adeguatezza rispetto a politiche di programmazione economica e dei servizi, di pianificazione territoriale, di economie di scala nella gestione del back office, di autorevolezza nei confronti dei gestori delle reti, rischierebbero di ferire dignità municipali non sempre banale retaggio di tradizioni passate, istanze di partecipazione e di rapporto con i cittadini ben radicate negli attuali enti; anche se un movimento interessante di fusioni ed unioni di comuni, di tentativi di mettere in opera politiche associate, manifesta una qualche volontà di uscire da antichi recinti. La storia di molte regioni testimonia ed insegna che autonomismo e sinistra sono due facce della stessa medaglia. Non basta pensare nei termini minimi del decentramento per rispondere in positivo a domande di partecipazione diffuse ed ad abitudini civiche di prossimità con i servizi di base. Dai Comuni attuali, magari incentivando ulteriori processi di fusione potrebbero scaturire non solo i nuovi Comuni ma anche i nuovi Municipi. L’ abuso dell’ aggettivo “nuovo” serve a sottolineare un’ esigenza di progettare in tutti i casi qualcosa di inedito che scaturisce dall’attuale tessuto delle autonomie ma lo trascende nelle forme e nei contenuti. Gestione democratica dei servizi di base e promozione della partecipazione a tutti i livelli dovrebbero essere la cifra e il contenuto dei Municipi; anzi i Municipi dovrebbero essere l’ente preposto ad organizzare la partecipazione non solo rispetto alle proprie scelte, ma per tutte le scelte – territoriali, infrastrutturali, ambientali… – che riguardano il loro territorio, da soli od in coordinamento tra loro. Insomma una sorta di ente preposto alla progettazione democratica di opere anche di alta complessità. Potremmo continuare e specificare ulteriormente : il nuovo Senato; un raccordo tra lo Stato, le Regioni, le Autonomie da attuarsi senza appesantire una già ridondante legislazione ma attraverso la stesura di Codici, in primo luogo delle Autonomie, ma anche dell’ urbanistica, dell’ambiente, insomma sulle materie che abbiano un forte contenuto orizzontale e quindi potenzialmente concorrente; i caratteri pattizi e statutari degli assetti autonomistici; il ribaltamento nei rapporti tra pubblico e pubblico dalla conformità procedurale alla coerenza strategica.

Proponiamo di tenere in Toscana su questi temi un seminario nei primi mesi del nuovo anno, dopo una verifica, da effettuare a gennaio, del loro grado di condivisione con una serie di testimoni privilegiati.
L’idea è quella di avanzare, insieme a queste analisi e proposte, una proposta politica al governo : la convocazione di un appuntamento tipo Stati generali delle Autonomie per mettere a punto percorsi, obbiettivi ,esiti del processo riformatore.

2) Città della rendita, città del riformismo : una vera riforma urbanistica.

Sarebbe di grande interesse ripercorrere la storia dell’ urbanistica italiana avendo come filo rosso il tema irrisolto del regime dei suoli e della separazione tra proprietà e diritto ad edificare. Tema cruciale per la sinistra; oggetto di un conflitto di classe furibondo, in politica, nella giurisprudenza, nella cultura.
Sullo sfondo l’attuazione dell’ articolo 42 della Costituzione.
Il riformismo urbanistico potrebbe essere letto anche come il tentativo tenace di inventarsi forme possibili di separazione tra proprietà e diritto ad edificare.
Negli anni della Grande Euforia , della fortuna del blocco sociale e culturale FIRE – finance, insurance, real estate – rendita urbana e rendita finanziaria si sono saldate; nuove poliarchie internazionalizzate si sono contese lo sviluppo a “frattali” – mirabilmente descritto da Giulio Sapelli – di aree urbane e metropolitane; dalle periferie dello sprawl a città consolidate sempre più “finanziarizzate” una rendita urbana di nuovo tipo si è fatta motore di trasformazione immobiliare, economico, sociale.
L’ esplosione della Grande Crisi ci ha lasciato in dote città slabbrate, più ingiuste, “sottocapitalizzate”; edilizia e finanza si sono mangiate la “città pubblica” , con il risultato di vedere i loro immobili invenduti , svalorizzati anche perché in ambienti urbani di qualità declinante. Roberto Camagni, un altro valido economista urbano, ha documentato un particolare gap italiano, paragonando le dinamiche di redistribuzione tra pubblico e privati dei plusvalori creati dalle attività di trasformazione urbana tra Monaco di Baviera – al pubblico circa il 30% – e Milano . al pubblico circa l’8% -. L’intreccio tra finanza e rendita ha tratti peculiari che, se affondano le loro radici nella storia del capitalismo italiano, si sono modernizzati ed attualizzati.
Tuttavia la grande crisi, la stagnazione dell’ economie urbane, di cui il blocco dell’ edilizia è solo un aspetto, i legami sociali feriti e le loro rivolte “civiche” rivalutano le ragioni dei riformisti, e di un’azione di riforma che in Regioni e Comuni, in ambienti culturali non marginali mai avevano dismesso. Era complesso da mettere a fuoco ma si è trattato in buona parte di una tenace resistenza all’ ondata della finanziarizzazione neoliberista. Queste ragioni vanno declinate in modo nuovo, verificate e aggiornate, non servirebbe rimanere abbarbicati a pensieri che hanno mostrato i loro limiti, divenendo talvolta astratti schematismi. E’ venuto il momento di un movimento di “autoriforma” dei riformisti. Questo per la semplice ragione che oggi il compito è quello di rimettere in moto il paese, attrarre “economie in cerca di città”, progettare un grande “balzo nel moderno” – per usare una felice espressione di Alfredo Reichlin. Da riformisti ; dando di nuovo senso storico/politico a parole chiave : “città pubblica”, “equo uso del suolo”, “ piano pubblico”; avviando una ricerca di concetti nuovi; “mixitè urbana”, “reddito e non rendita”; riscoprendo il senso di grandi battaglie popolari, mettendo le mani nelle periferie dello “sprawl”, negli “altrove spaziali” depoliticizzati e senza speranza. Con una consapevolezza politica e culturale: ambiente e forma urbana non sono solo contenitori ma soprattutto contenuti delle città “riformiste”.
Oggi nell’ agenda politica viene di nuovo iscritta la riforma urbanistica. Ci sono varie proposte; alcune confuse, concentrate sul tema, rilevante, del consumo di suolo; un buon testo elaborato da Roberto Morassut; un lavoro per arrivare ad un testo unificato in commissione alla Camera.
Ha poi presentato una sua proposta, a nome del governo, il ministro Lupi. Si fa presto a dire “riforma”; quello di Lupi è decisamente un testo, non privo di furbizie, come l’uso di categorie proprie della tradizione di sinistra, ma decisamente orientato ad una restaurazione e a mettere una pietra sopra a trent’anni di battaglie della sinistra. Antiche velleità “ambrosiane” si sposano con un pensiero neoliberale e con un liberismo anche un po’ beceri. Altro che separazione tra proprietà e diritti edificatori. Il principio ideologico che guida il testo sta nella centralità del diritto di proprietà “senza se e senza ma” e a questo viene piegata tutta la strumentazione proposta. Dagli aspetti fiscali, alle questioni che riguardano i contributi e gli oneri; dalla retrocessione evidente delle dotazioni territoriali a tema marginale, da rinviare alla conferenza Stato – Regioni, fino ad immaginare un mercato di diritti edificatori liberamente commerciabili; da un’ altrettanto grave retrocessione della pianificazione territoriale ad esercizio genericamente programmatorio alla rinuncia a fissare principi che regolino, in un corretto rapporto tra funzioni pubbliche e diritti dei privati, le attività legislative delle Regioni su temi come perequazione, compensazione, dotazioni territoriali. In buona sostanza il testo Lupi punta a riaffidare all’ intreccio perverso tra finanza e mattone il rilancio urbanistico. Anzi edilizio, che l’urbanistica è sostanzialmente omologata all’ edilizia. Strategia oltretutto velleitaria, in un mondo pieno di invenduto, di sfitto, di domande di mercato – ci fa notare Lorenzo Bellicini – orientate in tutt’ altra direzione – housing sociale, infrastrutturazione per accessibilità e mobilità, servizi, riconversione energetica-. Tutte questioni nemmeno pensabili fuori da un rapporto stretto tra pubblico e privato.
Allora dovrebbe toccare ai riformisti “autoriformati”.
Anche con ambizioni inedite di riforma di istituti gloriosi – i contributi, gli standard, gli oneri -; con il coraggio di ripensare forme e cultura della pianificazione e di dirsi apertamente i limiti delle nostre esperienze; con la consapevolezza del legame strettissimo tra riforme urbanistica ed istituzionale.
Tema decisivo l’equa ripartizione della rendita urbana prodotta dalle attività di trasformazione della città.
I plusvalori della trasformazione urbana non si creano tanto nel rapporto tra processo edilizio e proprietà, quanto grazie alla qualità del contesto urbano e, in particolare, grazie alla città pubblica. Quindi non è il proprietario che deve “contribuire” alle dotazioni pubbliche, quanto piuttosto è il pubblico che nella guida delle politiche di trasformazione, rigenerazione, sviluppo della città riconosce un equo trattamento della proprietà ossia , in termini di diritto proprietario, il riconoscimento di un “contenuto minimo”.
Una rivoluzione culturale e fiscale.

Continuare a pensare in termini di “Piano pubblico” è indispensabile ed a questo vanno ricondotti tutta una serie di attrezzi per il governo dei diritti edificatori. Perequazione e compensazione in specie. Altro che libera commerciabilità dei diritti edificatori; anzi è necessario che i diritti, come previsto in alcune leggi regionali, abbiamo una durata limitata nel tempo, legata ai piani operativi e decadano se non realizzati così come avviene per le salvaguardie pubbliche. Evitare il formarsi di “giacimenti” di rendita è condizione di una buona gestione delle città. Piano pubblico e progetti privati è un asse ancora efficace, se dotato anche da una legislazione di riforma di coperture maggiori , ancora a maggior ragione. Tuttavia anni di esperienza non sono passati invano e sarebbe opportuno avviare una qualche riflessione critica.
La “concorrenza per il mercato” può divenire pratica valida per attrarre investitori, per costruire piani operativi efficaci, come può essere promossa e sostenuta anche da una legislazione intelligente?
Hanno funzionato i piani strutturali a scala comunale o avrebbero avuto bisogno di dimensioni più adeguate?
Non meriterebbe pensare ad una maggiore flessibilità nelle fasi attuative, a molteplicità di strumenti ,a forme più speditive per questioni ambientali e di interesse pubblico evidente ?

C’è un gruppo di lavoro sulla legge Lupi, coordinato da Morassut.
Ad ora si lavora abbastanza bene ed in accordo. Potremmo pensare ad una discussione nostra anche con Morassut o se la polemica sulla legge si infiammasse a qualcosa di più strutturato tipo un convegno- seminario sulla Rendita.